ส่องยุทธศาสตร์จีนกับ “เป้าหมายการขจัดความยากจน” Targeted Poverty Alleviation )

ผู้เชี่ยวชาญชี้ 2 ปัจจัยสำคัญความสำเร็จของจีนในการขจัดความยากจน “เศรษฐกิจเติบโต-นโยบายตรงเป้าหมาย” ยกระดับประชาชนกว่า 800 ล้านคนพ้นความยากจน

ศาสตราจารย์หวัง ซานกุย (Professor Wang Sangui) จากคณะ เศรษฐศาสตร์เกษตร ( Agricultural Economics )
จากมหาวิทยาลัยเหรินหมินแห่งประเทศจีน (Renmin University of China) บรรยายหัวข้อ “China’s Long-term Poverty Alleviation Strategy” โดยอธิบายถึงปัจจัยสำคัญที่ทำให้จีนประสบความสำเร็จในการลดความยากจนตลอดระยะเวลากว่า 40 ปี ซึ่งไม่ได้เกิดจากการเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว แต่เป็นผลจากการผสมผสานระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องและนโยบายลดความยากจนที่มีเป้าหมายชัดเจน

ศ.หวังกล่าวว่า ในช่วงก่อนการปฏิรูปและเปิดประเทศ ชาวจีนกว่า 99% อาศัยอยู่ในชนบท และประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก เศรษฐกิจของประเทศพึ่งพาภาคการเกษตรเกือบทั้งหมด ดังนั้นรัฐบาลจึงเริ่มการปฏิรูปจากภาคเกษตรก่อนภาคเมือง

หนึ่งในนโยบายสำคัญคือ ระบบความรับผิดชอบของครัวเรือน (Household Responsibility System) แม้ว่าที่ดินยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของส่วนรวม แต่ครัวเรือนได้รับสิทธิใช้ประโยชน์ที่ดินระยะยาว เริ่มจากสัญญา 50 ปี ก่อนขยายเป็น 30 ปี และต่ออายุอย่างต่อเนื่อง ทำให้เกษตรกรมีแรงจูงใจในการลงทุนและเพิ่มผลผลิต

พร้อมกันนั้น รัฐบาลยังปฏิรูประบบภาษี โดยกำหนดให้เกษตรกรส่งผลผลิตให้รัฐในปริมาณคงที่ หากผลิตได้มากกว่าก็สามารถเก็บไว้จำหน่ายเอง ส่งผลให้ผลผลิตทางการเกษตรเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ทั้งข้าว ธัญพืช น้ำมันพืช และฝ้าย จากเดิมที่ประชาชนต้องใช้คูปองซื้ออาหาร กลับกลายเป็นว่าภายในปี 1984-1985 จีนมีผลผลิตมากจนเกิดภาวะผลผลิตล้นตลาด

เปิดโอกาสแรงงานชนบทเข้าสู่อุตสาหกรรม

เมื่อภาคเกษตรมีประสิทธิภาพสูงขึ้น แรงงานจำนวนมากจึงเหลือจากภาคการเกษตร รัฐบาลเริ่มผลักดันการพัฒนาอุตสาหกรรม โดยเฉพาะในพื้นที่ชายฝั่งตะวันออก พร้อมค่อย ๆ ปรับนโยบายระบบทะเบียนบ้าน หรือ “หูโข่ว (Hukou)” ที่เคยจำกัดการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างชนบทกับเมือง

รัฐบาลยังส่งเสริมการจัดตั้ง วิสาหกิจระดับตำบลและหมู่บ้าน (Township and Village Enterprises: TVEs) เพื่อสร้างงานในชนบท ทำให้ประชาชนมีรายได้เพิ่มขึ้นโดยไม่จำเป็นต้องอพยพเข้าสู่เมืองทั้งหมด ส่งผลให้แรงงานชนบทสามารถมีส่วนร่วมในกระบวนการอุตสาหกรรมและการส่งออก ซึ่งกลายเป็นแรงขับเคลื่อนสำคัญของเศรษฐกิจจีน

เศรษฐกิจเติบโตต่อเนื่องกว่า 40 ปี คือหัวใจของการลดความยากจน

ศ.หวังอ้างอิงข้อมูลของธนาคารโลก (World Bank 2022) โดยอธิบายถึงตัวชี้วัด Semi-elasticity of Poverty หรือความสามารถในการลดความยากจนเมื่อเศรษฐกิจเติบโต 1%

แม้ว่าหลายประเทศ เช่น ปากีสถาน อินโดนีเซีย บราซิล และแอฟริกาใต้ จะมีค่าความยืดหยุ่นในการลดความยากจนสูงกว่าจีน แต่ประเทศเหล่านี้มีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจไม่สูงนัก

ในทางตรงกันข้าม จีนอาจไม่ได้มีค่า Semi-elasticity สูงที่สุด แต่มีจุดแข็งสำคัญคือ เศรษฐกิจเติบโตเฉลี่ยมากกว่า 8% ต่อปีอย่างต่อเนื่องเป็นเวลากว่า 40 ปี ทำให้สามารถยกระดับประชาชนหลายร้อยล้านคนหลุดพ้นจากความยากจนได้

“การเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นพื้นฐานของการลดความยากจน หากไม่มีการเติบโต ก็ไม่สามารถลดความยากจนได้อย่างมีนัยสำคัญ” ศ.หวังกล่าว

จีนไม่ได้พึ่งเศรษฐกิจเติบโตเพียงอย่างเดียว

อย่างไรก็ตาม ศ.หวังย้ำว่า ความสำเร็จของจีนไม่ได้เกิดจากการเติบโตของรายได้เพียงอย่างเดียว แต่รัฐบาลดำเนิน โครงการลดความยากจนโดยตรง (Direct Poverty Interventions) ควบคู่มาตั้งแต่ช่วงกลางทศวรรษ 1980

ยุทธศาสตร์แบ่งออกเป็น 2 ระยะสำคัญ ได้แก่

ระยะที่ 1 (1986-2013) เน้นการพัฒนาพื้นที่ยากจน (Regional Poverty Targeting) โดยเชื่อว่าหากพื้นที่ยากจนได้รับการพัฒนา ประชาชนในพื้นที่ก็จะหลุดพ้นจากความยากจนตามไปด้วย รัฐบาลลงทุนด้านถนน ไฟฟ้า น้ำประปา โรงเรียน โรงพยาบาล และโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ

ระยะที่ 2 (2014-2020) เปลี่ยนมาใช้แนวทาง Targeted Poverty Alleviation หรือการช่วยเหลือแบบตรงเป้าหมายรายครัวเรือน โดยสำรวจข้อมูลครอบครัวยากจนทุกหลัง วิเคราะห์สาเหตุความยากจนของแต่ละครัวเรือน และออกมาตรการช่วยเหลือที่เหมาะสม เช่น การฝึกอาชีพ การสนับสนุนเงินทุน การศึกษา การรักษาพยาบาล หรือการย้ายถิ่นฐาน

จัดตั้งหน่วยงานเฉพาะกิจระดับชาติ

ศ.หวังระบุว่า ปี 1986 ถือเป็นจุดเริ่มต้นของโครงการลดความยากจนระดับชาติ โดยรัฐบาลจัดตั้ง Leading Group for Poverty Alleviation and Development ภายใต้คณะรัฐมนตรีจีน (State Council) พร้อมตั้ง Poverty Alleviation Office รับผิดชอบการดำเนินงานโดยเฉพาะ

ขณะเดียวกัน ทุกมณฑลและทุกอำเภอทั่วประเทศก็จัดตั้งหน่วยงานในลักษณะเดียวกัน ทำให้สามารถขับเคลื่อนนโยบายจากรัฐบาลกลางลงสู่ระดับท้องถิ่นได้อย่างเป็นระบบ

ในระยะแรก รัฐบาลกำหนดพื้นที่เป้าหมายจำนวน 331 อำเภอยากจนระดับชาติ ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลกลาง และ 370 อำเภอยากจนระดับมณฑล ที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลท้องถิ่น โดยพื้นที่ยากจนส่วนใหญ่อยู่ในภาคตะวันตกของประเทศ

ย้ายประชาชนออกจากพื้นที่ทุรกันดาร

อีกหนึ่งมาตรการสำคัญ คือ การย้ายประชาชนจากพื้นที่ภูเขาหรือพื้นที่ทุรกันดารไปยังชุมชนแห่งใหม่ที่มีโครงสร้างพื้นฐานครบครัน ทั้งที่อยู่อาศัย ถนน โรงเรียน โรงพยาบาล ระบบน้ำประปาและไฟฟ้า

ศ.หวังอธิบายว่า ครัวเรือนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกลมักเข้าถึงบริการสาธารณะได้ยาก โดยเฉพาะการรักษาพยาบาล ดังนั้นการย้ายถิ่นฐานจึงช่วยให้ประชาชนเข้าถึงโรงพยาบาล การศึกษา และโอกาสในการประกอบอาชีพได้สะดวกขึ้น

ลงทุนด้านการศึกษาและสาธารณสุข

รัฐบาลจีนยังให้ความสำคัญกับ การศึกษาภาคบังคับระดับประถมและมัธยมต้น โดยสร้างโรงเรียน ฝึกอบรมครู จัดหาอุปกรณ์การเรียน และสนับสนุนค่าใช้จ่ายให้เด็กจากครอบครัวยากจน พร้อมย้ำว่า “ไม่ควรมีเด็กคนใดถูกทิ้งไว้ข้างหลัง”

ด้านสาธารณสุข จีนดำเนินโครงการฉีดวัคซีนทั่วประเทศ ควบคุมโรคติดต่อ และจัดตั้งระบบสาธารณสุขชนบท ทำให้อายุขัยเฉลี่ยของประชาชนเพิ่มขึ้นจาก 35 ปีในปี 1949 เป็น 66 ปีก่อนเริ่มการปฏิรูปเศรษฐกิจ

แม้ว่าหลังการปฏิรูป ระบบสาธารณสุขชนบทเดิมจะประสบปัญหาด้านงบประมาณ แต่รัฐบาลได้ฟื้นฟูผ่าน New Rural Cooperative Medical System พร้อมสร้างระบบประกันสังคมในชนบท และจัดตั้ง Rural Minimum Living Allowance (Dibao) เพื่อช่วยเหลือครัวเรือนยากจน

บทเรียนจากจีน

ศ.หวังอธิบายถึง ความสำเร็จของจีนในการขจัดความยากจนเกิดจากการดำเนินนโยบายแบบบูรณาการ ทั้งการรักษาอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจในระดับสูง การสร้างงานในชนบท การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา สาธารณสุข การย้ายประชาชนออกจากพื้นที่ทุรกันดาร และการช่วยเหลือครัวเรือนยากจนแบบเฉพาะเจาะจง

ทั้งหมดนี้เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้จีนสามารถยกระดับประชาชนกว่า 800 ล้านคนหลุดพ้นจากความยากจน และประกาศขจัดความยากจนขั้นรุนแรงได้สำเร็จในปี 2020 ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้.

ศ.หวัง กล่าวว่า “กลไกการบริหารในระดับท้องถิ่น” ถือเป็นหัวใจสำคัญของความสำเร็จในการขจัดความยากจนของจีน

รัฐบาลจีนกำหนดให้ การลดความยากจนเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดสำคัญของการประเมินผลงานเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น โดยเฉพาะเลขาธิการพรรคและผู้ว่าราชการในแต่ละพื้นที่ หากสามารถบรรลุเป้าหมายด้านการลดความยากจนได้ ก็จะได้รับการประเมินผลงานที่ดีและมีโอกาสก้าวหน้าในหน้าที่การงาน ส่งผลให้เจ้าหน้าที่ทุกระดับให้ความสำคัญกับการแก้ไขปัญหาความยากจนอย่างจริงจัง

ในระดับหมู่บ้าน รัฐบาลมองว่าการดำเนินโครงการจะประสบความสำเร็จหรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับ ประสิทธิภาพของผู้นำท้องถิ่น ทั้งการบริหารจัดการ การพัฒนาอุตสาหกรรมในชุมชน และการสร้างโอกาสให้ประชาชนมีงานทำและมีรายได้เพิ่มขึ้น

หลายหมู่บ้านประสบปัญหาคนรุ่นใหม่ย้ายออกไปทำงานในเมืองเพื่อหารายได้ที่สูงกว่า ทำให้บุคลากรในพื้นที่มีจำกัด รัฐบาลกลางจึงดำเนินมาตรการครั้งใหญ่ โดยส่ง เจ้าหน้าที่ของรัฐมากกว่า 3 ล้านคน ลงไปประจำหมู่บ้านยากจนทั่วประเทศในช่วงเวลา 5 ปี เพื่อช่วยขับเคลื่อนการแก้ปัญหาความยากจนอย่างใกล้ชิด

โดยทั่วไป แต่ละหมู่บ้านจะมี “เลขาธิการคนแรก” (First Secretary) พร้อมทีมงานอีก 2 คน ลงไปประจำพื้นที่เป็นเวลาประมาณ 2 ปี ทำหน้าที่ร่วมกับชุมชนในการสำรวจข้อมูลครัวเรือน วางแผนพัฒนา ติดตามโครงการ และแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าของประชาชน เพื่อให้ทุกครัวเรือนสามารถหลุดพ้นจากความยากจนได้จริง

ศ.หวังระบุว่า ระบบดังกล่าวยังคงดำเนินต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน แม้ว่าจีนจะประกาศขจัดความยากจนขั้นรุนแรงได้แล้ว แต่บทบาทของเจ้าหน้าที่ที่ลงพื้นที่ได้เปลี่ยนจากการแก้ปัญหาความยากจน มาเป็นการสนับสนุน การฟื้นฟูและพัฒนาชนบท (Rural Revitalization) ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น ยกระดับคุณภาพชีวิต และสร้างความเข้มแข็งให้กับชุมชนในระยะยาว


ความสำเร็จของจีนไม่ได้มาจากงบประมาณหรือนโยบายเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจาก “ระบบการบริหารและการลงมือปฏิบัติ” ที่เชื่อมโยงตั้งแต่รัฐบาลกลาง มณฑล อำเภอ ไปจนถึงระดับหมู่บ้าน โดยมีเจ้าหน้าที่ลงไปทำงานร่วมกับประชาชนอย่างต่อเนื่อง ซึ่งเป็นกลไกที่ทำให้นโยบายลดความยากจนสามารถเกิดผลได้จริงในพื้นที่

”ความท้าทาย“ จากนี้

ศ.หวัง ระบุว่า การเปลี่ยนแปลงของตลาดและปัญหาการจ้างงาน อาจเป็นความเสี่ยงที่ส่งผลกระทบต่อครัวเรือนชนบทเหล่านี้ได้ ขณะเดียวกัน ความสามารถในการพัฒนาตนเองของครัวเรือนชนบทยังอยู่ในระดับต่ำ แม้ว่าระดับรายได้ในระยะสั้นอาจไม่มีปัญหา แต่ศักยภาพในการพัฒนาในระยะยาวยังไม่แข็งแรงเพียงพอ

จีนยังคงมีปัญหาความยากจนในระดับรุนแรงอยู่ แม้แต่ประเทศที่พัฒนาแล้วก็ยังมีปัญหาความยากจนเช่นกัน สำหรับจีน เราเรียกประเด็นนี้ว่า “ปัญหากลุ่มผู้มีรายได้น้อย” ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญมาก โดยมีสัดส่วนประมาณ 2% นอกจากนี้ จีนยังเผชิญกับความเหลื่อมล้ำขนาดใหญ่ระหว่างเมืองกับชนบท รวมถึงความแตกต่างระหว่างภูมิภาค ซึ่งเป็นปัญหาที่เราต้องแก้ไข

เป้าหมายสูงสุดของเราคือการบรรลุ “ความมั่งคั่งร่วมกัน” (Common Prosperity) ซึ่งอย่างน้อยหมายถึงการทำให้ช่องว่างด้านรายได้ลดลง ไม่ได้หมายความว่าทุกคนจะต้องมีชีวิตความเป็นอยู่เหมือนกันทั้งหมด หรือมีรายได้เท่ากัน แต่หมายถึงการลดความแตกต่างระหว่างคนกลุ่มต่าง ๆ ให้แคบลง

ขณะนี้จีนตระหนักถึงความจำเป็นในการจัดตั้งระบบป้องกันระยะยาวและเป็นระบบ เพื่อป้องกันไม่ให้ประชาชนกลับเข้าสู่ภาวะยากจนอีกครั้ง รัฐบาลมีระบบติดตามที่เข้มงวดมาก เพื่อตรวจสอบครัวเรือนที่มีความเสี่ยง หากพบว่ามีความเสี่ยงที่จะกลับไปยากจน รัฐบาลจะดำเนินมาตรการช่วยเหลือเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดขึ้น

แนวทางที่รัฐบาลกำหนดคือ การให้ความช่วยเหลือครัวเรือนรายได้น้อยอย่างต่อเนื่องและเป็นระบบ เพื่อช่วยให้พวกเขาเพิ่มรายได้และยกระดับมาตรฐานการดำรงชีวิตได้เร็วขึ้น

รัฐบาลจึงให้ความสำคัญกับนโยบายที่มุ่งสร้างศักยภาพในการพัฒนา โดยเฉพาะ “การสร้างทุนมนุษย์” (Human Capital Building) ซึ่งเน้นการลงทุนในคนรุ่นต่อไป เด็ก ๆ ถือเป็นกลุ่มเป้าหมายสำคัญ เพื่อให้พวกเขาได้รับการศึกษาที่สูงขึ้น มีสุขภาพที่ดีขึ้น เพราะทุนมนุษย์และการจ้างงานเป็นมาตรการหลักในการพัฒนาคุณภาพชีวิต

ในด้านการจ้างงาน รัฐบาลพยายามอย่างมากในการรับประกันโอกาสการทำงานให้กับครัวเรือนที่เปราะบาง

นอกจากนี้ จีนยังพยายามส่งเสริมการพัฒนาภาคการเกษตรให้มีขนาดและประสิทธิภาพมากขึ้น เพราะการทำเกษตรกรรมขนาดเล็กเพียงอย่างเดียวไม่สามารถสร้างรายได้ที่เพียงพอได้ จึงจำเป็นต้องเพิ่มขนาดการผลิตและสร้างรูปแบบเศรษฐกิจใหม่ ๆ

ปัจจุบัน จีนไม่ได้เรียกแนวทางนี้ว่าเพียง “การบรรเทาความยากจน” อีกต่อไป แต่ใช้แนวคิด “การฟื้นฟูชนบท” (Rural Revitalization) โดยพื้นที่ต่าง ๆ สามารถเลือกแนวทางพัฒนาที่เหมาะสมกับสภาพปัญหาและทรัพยากรของตนเอง

แต่ละพื้นที่มีรูปแบบการพัฒนาที่แตกต่างกัน เช่น

• พื้นที่ภูเขา สามารถใช้ประโยชน์จากความหลากหลายทางระบบนิเวศ พัฒนาการท่องเที่ยวเชิงนิเวศ หรือกิจกรรมที่มีมูลค่า