ก้าวสู่สังคมธรรมาภิบาลกับศาลปกครอง : โดย ธัญธร ปังประเสริฐ พนักงานคดีปกครองชำนาญการพิเศษ สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง

หลงทำสัญญาเพราะเชื่อเอกสารปลอม เป็นโมฆะหรือโมฆียะ ?

การทำนิติกรรมสัญญา ... จะเกิดขึ้นได้โดยการแสดงเจตนาเสนอสนองต้องตรงกัน บนพื้นฐานความสมัครใจของคู่กรณีหรือคู่สัญญาเป็นสำคัญ แต่หลายครั้งที่เมื่อลงนามในสัญญากันไปแล้ว มาพบข้อบกพร่องในภายหลังที่อาจส่งผลต่อความสมบูรณ์และการมีผลใช้บังคับของสัญญาฉบับนั้น ๆ ได้ โดยสาเหตุของความบกพร่องดังกล่าวอาจเกิดจาก “การสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรม” เช่น สำคัญผิดในลักษณะแห่งนิติกรรม สำคัญผิดในตัวบุคคลซึ่งเป็นคู่กรณี หรือทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งนิติกรรม อันจะส่งผลให้สัญญาหรือนิติกรรมที่ทำขึ้นเป็น “โมฆะ” กล่าวคือ ไม่มีผลผูกพันกันตามกฎหมายหรือเสียเปล่ามาตั้งแต่ต้น เสมือนว่าไม่มีนิติกรรมนั้นเกิดขึ้น (มาตรา 156 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์)

นอกจากการสำคัญผิดดังกล่าวแล้ว ยังมีการสำคัญผิดอีกประเภทหนึ่งที่ส่งผลถึงความสมบูรณ์ของนิติกรรมเช่นกัน แต่ไม่มีผลร้ายแรงถึงขนาดที่จะทำให้นิติกรรมนั้นเป็นโมฆะ นั่นก็คือ “การสำคัญผิดในคุณสมบัติของบุคคลหรือทรัพย์สิน” (มาตรา 157) ซึ่งจะทำให้นิติกรรมที่ทำขึ้นมีผลเป็น “โมฆียะ” กล่าวคือ มีผลสมบูรณ์ใช้บังคับกันได้จนกว่าจะมีการบอกล้างภายในเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้ (ภายใน 1 ปี นับแต่เวลาที่อาจให้สัตยาบันได้ เช่น เมื่อพ้นจากภาวะสำคัญผิดหรือรู้เหตุสำคัญผิด แต่ไม่เกิน 10 ปี นับแต่ได้ทำนิติกรรม ตามมาตรา 181 แห่งประมวลกฎหมายเดียวกัน)

• ประเด็นปัญหาชวนคิด... ที่จะพาทุกท่านไปหาคำตอบกันก็คือ การพิจารณาถึงความเป็นโมฆะหรือโมฆียะของการแสดงเจตนา กรณีการทำสัญญาจ้างเหมาปรับปรุงสนามกีฬาของโรงเรียนแห่งหนึ่ง และต่อมาโรงเรียนอ้างว่าเอกชนคู่สัญญาได้นำหนังสือรับรองคุณภาพวัสดุซึ่งเป็นเอกสารปลอมมาใช้ในการประกวดราคา ประกอบกับงานก่อสร้างไม่มีคุณภาพและไม่สามารถใช้งานได้จริง โรงเรียนจึงบอกเลิกสัญญาและไม่จ่ายค่าจ้างให้แก่ผู้รับจ้าง

กรณีดังกล่าว ... จะถือเป็นการแสดงเจตนาทำสัญญาจ้างโดยสำคัญผิดในลักษณะใด ? ระหว่างสำคัญผิดในตัวผู้รับจ้าง (ผลเป็นโมฆะ) หรือสำคัญผิดในคุณสมบัติของผู้รับจ้าง (ผลเป็นโมฆียะ) รวมทั้งโรงเรียนจะต้องชำระค่าจ้างสำหรับการงานที่ได้ทำแล้วเสร็จ แต่ใช้งานไม่ได้ให้แก่ผู้รับจ้างหรือไม่ ? มาดูกันครับ

• เหตุเดือดร้อนของผู้ฟ้องคฟ้องคดีเกิดขึ้นเมื่อ ... โรงเรียนของรัฐแห่งหนึ่งได้มีประกาศประกวดราคาจ้างปรับปรุงสนามกีฬาพร้อมอุปกรณ์ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ และมีบริษัท A จำกัด เข้าร่วมยื่นเอกสารประกวดราคาและยื่นหนังสือสถาบันการพลศึกษาที่ได้รับรองว่าพื้นยางสังเคราะห์ซึ่งทำจาก Ethylene Vinyl Acetate (EVA) มีคุณภาพตามรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะที่กำหนดไว้ในเอกสารประกวดราคาจ้าง คณะกรรมการประกวดราคาจึงมีมติให้บริษัท A จำกัด เป็นผู้ชนะการประกวดราคา

ผอ. โรงเรียนผู้รับมอบอำนาจจากสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน จึงทำสัญญาจ้างกับบริษัทดังกล่าว โดยต่อมาบริษัท A จำกัด ได้ส่งมอบงานและขอเบิกเงินค่าจ้าง แต่เมื่อสำนักตรวจสอบพิเศษภาค สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พร้อมกับประธานคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานได้เข้าตรวจสอบงานแล้วเห็นว่า การเทคอนกรีตและปูแผ่นยางสังเคราะห์ (EVA) แล้วเสร็จ แต่แผ่นยางบางส่วนบวม ไม่เรียบ บางแผ่นสีซีด รอยต่อระหว่างแผ่นยางไม่แนบสนิท ซึ่งไม่อาจใช้งานได้ โรงเรียนจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญา โดยอ้างว่าหนังสือรับรองแผ่นยางที่ใช้ในการประกวดราคาเป็นเอกสารปลอม สัญญาจ้างจึงตกเป็นโมฆะ บริษัท A จำกัด อุทธรณ์การบอกเลิกสัญญา แต่โรงเรียนเห็นว่าฟังไม่ขึ้น

บริษัท A จำกัด จึงนำคดีมาฟ้องเพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาให้โรงเรียนผู้ว่าจ้างจ่ายเงินค่าจ้างตามสัญญา ให้ร่วมกันคืนหนังสือค้ำประกันของธนาคาร และเพิกถอนการบอกเลิกสัญญา ซึ่งศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องในส่วนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 คือ ผอ. โรงเรียน (เนื่องจากมิใช่คู่สัญญา) และในส่วนที่ขอให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา (เนื่องจากไม่อาจออกคำบังคับได้) โดยศาลได้พิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน) และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (โรงเรียน) ชำระเงินค่าจ้างบางส่วนอันเป็นค่าการงานที่ได้ทำแล้วเสร็จ พร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมายแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงอุทธรณ์คำพิพากษาต่อศาลปกครองสูงสุด

                    คดีดังกล่าวมีข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 157 บัญญัติให้การแสดงเจตนาโดยสำคัญผิดในคุณสมบัติของบุคคลหรือทรัพย์สินเป็นโมฆียะ โดยต้องเป็นความสำคัญผิด ซึ่งตามปกติถือว่าเป็นสาระสำคัญ มาตรา 158 บัญญัติว่า “ความสำคัญผิดตามมาตรา 156 หรือมาตรา 157 ซึ่งเกิดขึ้นโดยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของบุคคลผู้แสดงเจตนา บุคคลนั้นจะถือเอาความสำคัญผิดนั้นมาใช้เป็นประโยชน์แก่ตนไม่ได้” และมาตรา 391 บัญญัติให้เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งได้ใช้สิทธิเลิกสัญญาแล้ว คู่สัญญาแต่ละฝ่ายจำต้องให้อีกฝ่ายหนึ่งได้กลับคืนสู่ฐานะดังที่เป็นอยู่เดิม โดยให้ชดใช้เงินคืนในส่วนที่เป็นการงานอันได้กระทำให้และเป็นการยอมให้ใช้ทรัพย์นั้น

คำวินิจฉัยควรรู้

ศาลปกครองสูงสุดโดยที่ประชุมใหญ่พิจารณาแล้วเห็นว่า การทำสัญญาจ้างเพราะหลงเชื่อตามเอกสารที่ผู้ฟ้องคดีนำมาแสดงว่าเป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วน ไม่ถือเป็นการสำคัญผิดในตัวบุคคลซึ่งเป็นคู่กรณีแห่งนิติกรรม อันจะเป็นความสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม สัญญาพิพาทจึงไม่เป็นโมฆะ (มาตรา 156) หากแต่เป็นกรณีที่สำคัญผิดว่าผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติครบถ้วนตามประกาศประกวดราคา อันเป็นการสำคัญผิดในคุณสมบัติของบุคคล ซึ่งทำให้นิติกรรมดังกล่าวตกเป็นโมฆียะ (มาตรา 157)  นอกจากนี้ จากการตรวจสอบของสำนักตรวจสอบพิเศษภาคยังพบว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ยื่นสำเนาหนังสือรับรองผลงานก่อสร้างที่ผ่านมา โดยยื่นเพียงสัญญาจ้างปรับปรุงสนามกีฬาและอุปกรณ์ที่เคยทำกับโรงเรียนภายในจังหวัดจำนวน 2 แห่ง ทำให้ไม่สามารถตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ฟ้องคดีได้ว่าเป็นผลงานก่อสร้างที่แล้วเสร็จจริงตามสัญญาหรือไม่ ประกอบกับโรงเรียนตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างถึงนั้น ก็ไม่เคยออกหนังสือรับรองผลงานก่อสร้างให้กับผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (โรงเรียนผู้ว่าจ้าง) มิได้ตรวจสอบเอกสารหลักฐานของผู้ฟ้องคดี ซึ่งจะทำให้พบว่ามีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนในส่วนที่เป็นสาระสำคัญ จึงเป็นความสำคัญผิดในคุณสมบัติของบุคคลซึ่งเป็นคู่สัญญา อันเกิดขึ้นจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 โดยไม่อาจถือเอาความสำคัญผิดนั้นมาใช้เป็นประโยชน์แก่ตนได้ (มาตรา 158)

อย่างไรก็ตาม การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาแล้ว สัญญาย่อมเป็นอันเลิกกัน คู่กรณีแต่ละฝ่ายจำต้องให้อีกฝ่ายหนึ่งได้กลับคืนสู่ฐานะดังที่เป็นอยู่เดิม (มาตรา 391) โดยเมื่อลานคอนกรีตเสริมเหล็กที่แล้วเสร็จเกิดการแตกร้าวหลายจุดและไม่อาจใช้งานได้ จึงเห็นได้ชัดเจนว่างานที่ทำมิได้เป็นประโยชน์ต่อผู้ว่าจ้าง กรณีจึงไม่อาจถือว่าเป็นการงานอันผู้ฟ้องคดีได้กระทำไปแล้วตามสัญญาและเป็นประโยชน์ต่อผู้ว่าจ้าง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงไม่ต้องชดใช้เงินค่าแห่งการงานนั้น ๆ แก่ผู้ฟ้องคดี พิพากษายกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 507/2565)

บทสรุปชวนอ่าน

การที่หน่วยงานของรัฐ (ผู้ว่าจ้าง) แสดงเจตนาทำนิติกรรมหรือทำสัญญาโดยสำคัญผิดในคุณสมบัติของเอกชน (ผู้รับจ้าง) เช่น ใช้เอกสารปลอมมาแสดงเพื่อให้มีคุณสมบัติครบถ้วน ส่งผลให้สัญญาดังกล่าวตกเป็นโมฆียะ (มีผลสมบูรณ์จนกว่าจะถูกบอกล้าง) แต่ถ้าการสำคัญผิดดังว่าเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของหน่วยงานของรัฐ เช่น ไม่ตรวจสอบเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ที่เอกชนนำมาแสดง หน่วยงานของรัฐย่อมไม่อาจอ้างเอาความสำคัญผิดนั้นมาใช้เป็นประโยชน์สำหรับตนในการไม่จ่ายค่าจ้างได้  อย่างไรก็ตาม หากเอกชนคู่สัญญาได้ทำงานจ้างบกพร่องโดยไม่อาจใช้ประโยชน์ได้ตามวัตถุประสงค์ของสัญญาแล้ว หน่วยงานของรัฐคู่สัญญาย่อมไม่ต้องชดใช้เงินในส่วนของค่าการงานที่เอกชนได้กระทำไปแล้วแต่อย่างใด

ฉะนั้น เพื่อป้องกันปัญหาดังกล่าว หน่วยงานของรัฐจะต้องตรวจสอบคุณสมบัติและเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ที่เอกชนผู้รับจ้างนำมาแสดงอย่างรอบคอบว่าถูกต้องครบถ้วนหรือไม่ และจะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามขั้นตอนที่กฎหมายหรือระเบียบที่เกี่ยวข้องกำหนดไว้ด้วย  ทั้งนี้ เพื่อให้ได้คู่สัญญาที่มีคุณสมบัติครบถ้วน มีความพร้อม และมีประสบการณ์ในการทำงานจ้างตรงตามความต้องการของผู้ว่าจ้าง อันจะส่งผลให้ การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล ไม่ต้องเสียทั้งเวลาและงบประมาณในการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างใหม่ หากต้องมีการยกเลิกกระบวนการดังกล่าวหรือปรากฏว่างานจ้างไม่สมบูรณ์ครบถ้วนจนไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้

          (ปรึกษาการฟ้องคดีปกครองได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง 1355)