ก้าวสู่สังคมธรรมาภิบาลกับศาลปกครอง : โดย ธัญธร ปังประเสริฐ พนักงานคดีปกครองชำนาญการพิเศษ สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง

จัดสอบไม่ชอบชัดแจ้ง...

                               แม้บรรจุแล้ว ก็ถือเสมือนไม่เคยมีคำสั่ง !                              

 ใครจะคิดว่า ... เมื่อเราผ่านการสอบแข่งขันจนได้รับคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่แล้ว  วันดีคืนดี ... กลับได้รับคำสั่งให้ออกจากราชการ โดยอ้างเหตุว่ากระบวนการจัดสอบไม่ชอบด้วยกฎหมายในส่วนที่เป็นสาระสำคัญ ! ซึ่งผู้เข้าสอบเองก็ไม่ได้รับรู้รับทราบเกี่ยวกับการจัดสอบที่ไม่ถูกต้องดังกล่าวด้วยแต่อย่างใด

• เช่นนี้ ทำให้มีประเด็นชวนคิดตามมาว่า

                   เมื่อผู้สอบผ่านได้รับคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง ซึ่งถือเป็น “คำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะเป็นการให้ประโยชน์” แล้ว  ต่อมาภายหลังมีการตรวจสอบพบว่า การจัดสอบไม่ได้มาตรฐานและไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ เหตุดังกล่าว ... จะมีผลอย่างไรต่อคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งผู้สอบได้ ซึ่งเชื่อโดยสุจริตว่าตนเข้ามาทำงานอย่างถูกต้อง

                  มาติดตามคำตอบกันในคดีพิพาทเรื่องนี้ครับ …

• ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า

ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้สอบผ่านการสอบแข่งขันโดยนายกองค์การบริหารส่วนตำบล (นายก อบต.) ได้มีคําสั่งบรรจุและแต่งตั้งให้เป็นพนักงานส่วนตําบล  หลังจากนั้น มีผู้ร้องเรียนว่าการจัดสอบและวิธีการสอบแข่งขันไม่ถูกต้องและไม่โปร่งใส ผลการตรวจสอบปรากฏว่า โรงเรียนที่ได้รับการคัดเลือกให้เป็นหน่วยงานกลางรับผิดชอบในการจัดสอบแข่งขันครั้งดังกล่าว ได้ดำเนินการจัดสอบไม่เป็นไปตามมาตรฐานทั่วไปและหลักเกณฑ์ของการสอบแข่งขันตามที่กำหนดไว้ โดยมีผู้อํานวยการโรงเรียนดําเนินการในลักษณะส่วนตัว ซึ่งมีผลทําให้ประกาศผลการสอบแข่งขันไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายก อบต. จึงประกาศยกเลิกบัญชีผู้สอบแข่งขันได้ทั้งบัญชี และมีคําสั่งให้พนักงานส่วนตําบลจํานวน 13 ราย รวมทั้งผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ

เชื่อว่า ... เป็นใครก็คงตกใจ !! ใช่ไหมครับ เพราะผู้สอบผ่านไม่ได้ทำผิดอะไร ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของนายก อบต. (ผู้ถูกฟ้องคดี) ที่ให้ตนออกจากราชการและขอกลับเข้ารับราชการในตําแหน่งเดิม

คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า คําสั่งของนายก อบต. ในส่วนที่ให้ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ  ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?

• คำวินิจฉัยควรรู้

ศาลปกครองสูงสุดโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วินิจฉัยสรุปได้ว่า เมื่อพิจารณามาตรฐานทั่วไป รวมทั้งหลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นพนักงานส่วนตำบล ซึ่งได้กำหนดให้ต้องมีหน่วยงานกลางที่คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลจังหวัดคัดเลือกจากสถาบันการศึกษา หรือจากหน่วยงานของรัฐที่เห็นสมควรเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดสอบแข่งขัน โดยทำหน้าที่ผลิตข้อสอบ ตรวจข้อสอบ และประมวลผลคะแนน หรืองานอื่นที่เกี่ยวข้องให้แก่ อบต. และเพื่อความโปร่งใสอาจมีการตั้งคณะกรรมการคณะต่าง ๆ โดยแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบในแต่ละขั้นตอนอย่างชัดเจน เพื่อตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน

รวมทั้งต้องมีระบบควบคุมกระบวนการผลิตข้อสอบและเก็บรักษาข้อสอบอย่างรัดกุมในการป้องกันการรั่วไหล หรือการทุจริตในการจัดสอบแข่งขัน ซึ่งหลักเกณฑ์ดังกล่าวมีเจตนารมณ์เพื่อให้การสอบแข่งขันเป็นไปด้วยความบริสุทธิ์ ยุติธรรม และมีมาตรฐาน อันเป็นหลักประกันความเป็นธรรมแก่ผู้สมัครสอบแข่งขันทุกคน

                   ฉะนั้น การสอบแข่งขันจึงถือเป็นขั้นตอนอันเป็นสาระสําคัญอย่างยิ่งของการสรรหาบุคคล เพื่อให้ได้ผู้ที่มีความรู้ ความสามารถ และความเหมาะสมกับตําแหน่งที่เปิดสอบดังกล่าว

                   เมื่อการจัดสอบครั้งพิพาท มีผู้อำนวยการโรงเรียนเพียงคนเดียวเป็นผู้ดำเนินการในฐานะส่วนตัว อีกทั้งการผลิตข้อสอบและประมวลผลคะแนนได้ใช้เจ้าหน้าที่และสถานที่ของ อบต. ที่จัดสอบช่วยดำเนินการให้ ซึ่งไม่ใช่การดำเนินการของหน่วยงานกลาง ส่วนการออกข้อสอบได้มีการติดต่อผู้อำนวยการโรงเรียนในเขตอำเภอ จำนวน 3 - 5 คน ให้เป็นผู้ออกข้อสอบ โดยที่บุคคลดังกล่าวมิได้เป็นผู้เชี่ยวชาญหรือมีประสบการณ์สูงในด้านการบริหารงานท้องถิ่น และใช้วิธีศึกษาจากตำราในวิชาที่จะออกข้อสอบ ค้นหาจากอินเตอร์เน็ต และดูจากข้อสอบเก่าประกอบกัน โดยไม่ได้ใช้วิธีการประเมินตามหลักเกณฑ์ความยากง่ายหรือจำแนกการวัดความรู้ ความจำ ความเข้าใจ และใช้เวลาออกข้อสอบเพียงคืนเดียว จึงเห็นได้ว่า การจัดสอบดังกล่าวไม่ได้มาตรฐานตั้งแต่ขั้นตอนการออกข้อสอบ การตรวจข้อสอบ และการประมวลผลคะแนน โดยมีบุคคลในฐานะส่วนตัวเป็นผู้ดําเนินการเองทั้งหมด
อันขัดกับมาตรฐานการสอบแข่งขันที่กําหนดไว้ จึงเป็นการจัดสอบโดยทุจริตและผิดกฎหมายอย่างชัดแจ้ง
และร้ายแรง 

ดังนั้น ประกาศขึ้นบัญชีผู้สอบแข่งขันได้ของ อบต. รวมทั้งคําสั่งบรรจุและแต่งตั้งผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็น
ผลมาจากประกาศดังกล่าว จึงเป็นคําสั่งทางปกครองที่มีลักษณะผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรง โดยทางกฎหมายถือเสมือนว่าไม่มีการออกคําสั่งทางปกครองนั้น นายก อบต. ย่อมไม่จําต้องเพิกถอนคําสั่งบรรจุและแต่งตั้งผู้ฟ้องคดี และไม่ต้องนําบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ในส่วนการเพิกถอนคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (ให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่ง) ซึ่งจะต้องคํานึงถึงหลักความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับคำสั่ง และกำหนดให้ต้องดำเนินการเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวภายในระยะเวลา 90 วัน นับแต่วันที่ได้รู้ถึงเหตุที่จะให้เพิกถอนคําสั่งพิพาท ตามมาตรา 49 วรรคสอง และมาตรา 51 มาใช้บังคับแต่อย่างใด

ด้วยเหตุผลดังกล่าว คําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นที่ยกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อบ. 235/2565)

• บทสรุปชวนอ่าน

               จะเห็นได้ว่า ... คดีดังกล่าวศาลปกครองได้วินิจฉัยวางหลักการสำคัญเกี่ยวกับผลของคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรง ในกรณีคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งในหน่วยงานของรัฐ อันเป็นผลมาจากการกระบวนการจัดสอบที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในส่วนที่เป็นสาระสำคัญ เนื่องจากไม่ได้ดำเนินการตามมาตรฐานทั่วไปของการจัดสอบ รวมทั้งไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการสอบแข่งขันที่กำหนดไว้ เช่น ไม่ได้ดำเนินการโดยหน่วยงานกลางและในรูปของคณะกรรมการ เพื่อความโปร่งใสและตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกัน ในการออกข้อสอบ ตรวจข้อสอบ และการประมวลผลคะแนน อันเป็นขั้นตอนสำคัญที่ถือเป็นหลักประกันความเป็นธรรมแก่ผู้สอบแข่งขัน และเพื่อให้ได้ผู้ที่เหมาะสมกับตําแหน่ง

ซึ่งการดำเนินการที่ไม่ถูกต้องในขั้นตอนดังกล่าว ถือว่าเป็นความไม่ชอบด้วยกฎหมายอย่างชัดแจ้งและร้ายแรง โดยในทางกฎหมายให้ถือเสมือนว่าไม่เคยมีการออกคําสั่งบรรจุและแต่งตั้งผู้สอบได้จากการจัดสอบที่ไม่ชอบมาก่อน ผู้มีอำนาจจึงไม่ต้องเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวและไม่ต้องนำบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองที่กำหนดเงื่อนไขในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองมาใช้บังคับแต่อย่างใด  ดังนั้น การมีคำสั่งให้ผู้สอบได้ออกจากตำแหน่ง จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว

               (*ปรึกษาคดีปกครองได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง 1355 และสืบค้นเรื่องอื่นๆ ได้จาก http://www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อยอุทาหรณ์จากคดีปกครอง)